Запобігання корупційних діянь у сфері земельних відносин
Запобігання корупційних діянь у сфері земельних відносин
Мета статті – здійснити ідентифікацію корупціогенних ризиків у сфері земельних відносин, визначити специфічні фактори, що підтверджують наявність корупційної складової у землекористуванні для створення системи попереджувальних заходів і встановлення регулюючих запобіжників, що обмежуватимуть корупційний вплив на земельні відносини.
Для досягнення поставленої мети запобігання зловживанням службовим становищем і отримання неправомірної вигоди посадовими особами на всіх рівнях влади будується через: подолання монополії, як виключного права державних структур здійснювати й контролювати операції із земельними ділянками; чітке законодавче унормування механізмів купівлі-продажу та інших трансакцій з землею; запровадження механізмів публічності, прозорості та інформаційної відкритості на земельному ринку. Оприлюднення намірів проведення земельних трансакцій, відкриття процедури операцій, поширення інформації про ухвалені угоди знижуватимуть інтерес корупціонерів і захищатимуть правові дії. У доповнення до визначених НАЗК видів корупційних дій у сфері землекористування окреслено специфічні фактори, що підтверджують наявність корупційної складової, серед яких: 1) укладання великих земельних угод; 2) дискреційні повноваження єдиного органу виконавчої влади у сфері розпорядження землями різного призначення. Антикорупційна стратегія в частині визначення ключових проблем у сфері земельних відносин це напрям спеціального механізму укладання угод з обов’язковою перевіркою джерел походження коштів, верифікацією інформації про кінцевих бенефіціарних власників і перевіркою правдивості структури власності, постійно діючим моніторингом впливу концентрованого землекористування на дотримання прав місцевого населення та збереження навколишнього середовища.
Земельні відносини як окрема складова системи суспільних взаємозв’язків і сфера забезпечення прав людини формуються під впливом низки чинників.
Суттєвим фактором зовнішнього негативного впливу виступає корупція. В Україні, як і у світі загалом, землекористування визнано однією з найбільш корумпованих сфер. За даними кожна п’ята людина у давала хабар за доступ до земельних послуг. Через свою високоліквідність земельні ділянки, як одні з найдорожчих і найбільш цінних активів, стають «ласим шматком» для різних шахраїв. Із метою отримання неправомірної вигоди від обігу земель представники органів місцевого самоврядування формують корупційні ланцюги, долучаються до участі в них, сприяють рейдерським захопленням, тощо.
За законодавством корупція визначається як використання службовою особою наданих їй повноважень чи пов’язаних із ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди. Корупція підриває універсальні цінності – права людей. Через корупційні схеми непропорційно страждають вразливі верстви населення, які найбільше залежать від суспільних благ, встановлених правил та регламентів, і при цьому не мають можливості й достатніх засобів для використання альтернативних платних послуг. У земельних відносинах корупція – це ще і відсутність інституційних інструментів захисту місцевих громад від негативного впливу поточних інвестицій у землю. В Україні найпоширенішими тіньовими схемами правопорушень у сфері землекористування визнано: неправомірна передача земельних ділянок у користування, порушення процедури торгів, зловживання через реєстраційні дії, шахрайство. Крім наведених варіантів також мають місце зловживання під час видачі сертифікатів інженерів-землевпорядників, конфлікт інтересів при вчиненні землевпорядних дій тощо.
Зазначені схеми cформовані унаслідок низки інституційних «провалів», підґрунтям яких стали безсистемні, політично та економічно заангажовані дії у сфері земельних відносин. Основними ризиками/джерелами формування корупційних схем в Україні є: недосконалість нормативного регулювання, іноді суперечність законодавчих норм; відсутність відкритих реєстрів, точних відомостей про земельні ділянки державної та комунальної власності, про укладені договори; відсутність повних відомостей про землі у Державному земельному кадастрі; відсутність прозорого доступу до інформації щодо вільних земельних ділянок; відсутність відкритого ринку землі, зокрема державної та комунальної власності; відсутність сучасної цифровізованої процедури реєстрації прав, погодження землевпорядної документації; дискреційні повноваження Держгеокадастру; наявність дублюючих дозвільних процедур; відсутність ефективного механізму реагування на порушення; індивідуальна недоброчесність посадових осіб.
Окреслені корупційні ризики у сфері земельних відносин сприяють формуванню схем отримання неправомірної вигоди, при цьому порушуючи права мільйонів людей вільно користуватися власною землею та отримувати гідний дохід.
Така процедура одна з найбільш корупціогенних і, відповідно, орган місцевого самоврядування втратив стратегічний ресурс, бюджет недоотримав значні надходження
За результатами аналізу у країнах, які за індексом сприйняття корупції знаходяться у першій половині рейтингу не зафіксовано великих земельних угод; у країнах, населення яких ставиться до корупції як до об’єктивної реальності, великими угодами охоплено значні обсяги земель сільськогосподарського призначення; наявність корупційних схем відкриває можливості для тіньового бізнесу й недоброчесних інвесторів захоплювати землі, монополізувати владу і порушувати права тих, хто не може протистояти потужному загарбанню земель.
Корупція традиційно потрапляє до найактуальніших проблем України за результатами різних соціологічних досліджень. Так, 52,3% респондентів, опитаних у рамках всеукраїнського дослідження громадської думки, визначили корупцію однією з найголовніших проблем. За даними соціологічного дослідження Українського інституту майбутнього, 49% українців вважають корупцію головною перешкодою для розвитку держави і 42,9% причиною кризи та погіршення економічного становища родини. Суттєво різняться думки стосовно відношення до корумпованості інституцій у різних груп респондентів. Для населення загалом корупція у земельних відносинах не виноситься на перші місця. Водночас підприємці та експерти включають земельну корупцію у лідери корупційних зловживан. Поширеність корупційних схем, обсяги неправомірної вигоди, масштаби порушень прав людини спричиняють дослідження у цій сфері багатьох науковців, практиків, правозахисників, представників громадянського суспільства. Більшість дослідників підтримують теорію, що корупція виникає за умови існування монополії, правової недосконалості та відсутності механізмів дієвого контролю. Порушити корупційну схему та зменшити її вплив можливо за рахунок підзвітності та відповідальності. Зокрема, вертикаль Держгеокадастру протягом останніх двадцяти років була наділена низкою монопольних повноважень у сфері земельних відносин - від розробки нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил, проведення землевпорядних та землеоціночних робіт до організації й здійснення державного нагляду (контролю) та вжиття заходів із запобігання порушенням у земельній сфері. Така централізація повноважень сприяла формуванню сталих корупційних схем у сфері землекористування.
Ухвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», за яким значна кількість повноважень Держгеокадастру передана на місцевий рівень може стати потужним кроком у боротьбі з земельною корупцією. На думку багатьох експертів, демонополізація вищезазначеної інституції сприятиме не лише розірванню старих корупційних ланцюгів у сфері земельних відносин. Місцеві органи влади матимуть шанс при відборі кадрів до новостворених відділів територіальних громад, із повноваженнями у сфері землеустрою, крім кваліфікаційних вимог враховувати рівень толерантності до корупції. Вагомим чинником поширення корупційних зловживань у земельних відносинах стала правова недосконалість, визначена як «свобода дій». Тривало діючий мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення з одного боку «заморозив» майже всі законні операції із земельними ділянками сільськогосподарського призначення (за винятком передачі їх у спадщину та при викупі земельних ділянок для державних і громадських потреб), з іншого, став тригером для запуску негативної тенденції формування розгалуженої системи корупційних дій у сфері обігу земельних ділянок. Відсутність законодавчих механізмів купівлі-продажу, неврегульованість процедури, обмеженість засобів контролю забезпечили свободу дій для зловживання службовим становищем та отримання неправомірної вигоди посадовими особами на всіх рівнях влади. Ухвалення низки законів як у сфері землекористування, так і для протидії корупції, в тому числі, про обов’язкове проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів не набули тієї запобіжної сили, яка б унеможливила корупційні схеми у землекористуванні. Протистояти поширенню правопорушень, зокрема у земельних відносинах, можливо шляхом запровадження механізмів публічності, прозорості та інформаційної відкритості. Оприлюднення намірів проведення земельних трансакцій, відкриття процедури операцій, розповсюдження інформації про ухвалені угоди та проведені оборудки стануть підґрунтям для втрати інтересу до корупційних дій і захищатимуть правову складову. Відкритість – це дієвий механізм запобігання корупційним зловживанням та можливість попередження порушень прав людей у сфері землеволодіння та землекористування.
Практика протидії корупції полягає у створенні потужної антикорупційної інфраструктури, з приєднанням до всіх ініціатив та ухваленням низки антикорупційних законів і нормативних актів. Усі вони стосуються боротьби з корупцією безвідносно до сфери її виникнення. Особливості масштабів корупційних правопорушень у земельних відносинах та наслідків їх впливу на права людини виокремлюють земельну корупцію і потребують специфічних дієвих заходів у земельній сфері.
Для запобігання визначеним корупційним ризикам необхідно: законодавчо обмежити концентрацію земель на рівні обґрунтованих норм господарювання та з врахуванням принципів дотримання прав людини; визначити, що укладання великих угод здійснюється за спеціальною процедурою, що включає перевірку джерел походження коштів та корпоративної структури власності, постійно діючий моніторинг впливу землекористування на дотримання прав місцевого населення та збереження навколишнього середовища; запровадити ефективні механізми верифікації інформації про кінцевих бенефіціарних власників та перевірки правдивості корпоративної структури власності; визначити відповідальність основних суб’єктів, що залучені до земельних трансакцій: інвестиційних компаній, банків та інших фінансових установ, органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та, у випадках транснаціональних придбань земель із залученням іноземних інвесторів, урядів країн, в яких інвестор має постійне місце проживання або реєстрації. У пошуках рішень для ефективної боротьби з корупцією у земельних відносинах та наслідками її впливу на громади і права людей потрібно розглядати ініціативи, які впроваджені в інших галузях економіки та забезпечують позитивні результати.
Ґрунтуючись на результатах досліджень зарубіжних науковців, визначено, що непрямими, але доведеними свідченнями поширення корупції у сфері земельних відносин є: кількість великих земельних угод та обсяги сільськогосподарських угідь, що сконцентровані в обмеженої кількості користувачів; наявність монополії на виконання повноважень у сфері земельних відносин – від розробки нормативно технічних документів, державних стандартів, норм і правил, проведення землевпорядних та землеоціночних робіт до організації й здійснення державного нагляду (контролю) та вжиття заходів із запобігання порушенням у земельній сфері.
Наявність корупційних схем відкриває можливості для тіньового бізнесу й недоброчесних інвесторів захоплювати землі, монополізувати владу і порушувати права тих, хто не може протистояти поширеному загарбанню земель. Практика боротьби з корупцією полягає у створенні потужної антикорупційної інфраструктури та ухвалення низки законів і нормативно-правових актів.
Уповноважена особа з питань
запобігання та виявлення корупції
в Сарненській міській раді Світлана ШИЛО
